2023年6月27日，四川省瀘州市一位母親因拆開(kāi)女兒人事檔案袋的封條，導(dǎo)致女兒大哭的視頻登上社媒平臺(tái)熱搜。次日，這位母親在社媒平臺(tái)發(fā)文致歉，并稱(chēng)私拆女兒檔案是自己無(wú)知，此前并不知道檔案的重要性，有關(guān)部門(mén)已經(jīng)在當(dāng)天重新審核并封印了檔案。

(資料圖)

此則新聞也引起了黃霄羽的關(guān)注。作為中國(guó)人民大學(xué)信息資源管理學(xué)院教授、中組部干部人事檔案專(zhuān)家，人事檔案管理是黃霄羽重點(diǎn)關(guān)注并長(zhǎng)期進(jìn)行的研究方向之一。她向南方周末記者解釋?zhuān)瑢?duì)待人事檔案這樣一種有著諸多功能的資源，社會(huì)長(zhǎng)期以來(lái)重視程度不足，檔案部門(mén)的管理工作亦有不規(guī)范之處。

黃霄羽指出，近年來(lái)，國(guó)家對(duì)于人事檔案工作愈發(fā)重視，而人事檔案管理的實(shí)踐與政策也亟待完善。

黃霄羽。（受訪(fǎng)者供圖 / 圖）

國(guó)內(nèi)外差別

南方周末：中國(guó)現(xiàn)行的人事檔案管理相關(guān)制度是如何漸漸成形的？

黃霄羽：我們國(guó)家從古代到現(xiàn)代，對(duì)人事檔案始終實(shí)行的是集中統(tǒng)一管理制度。

改革開(kāi)放之前，我國(guó)是單一的公有制經(jīng)濟(jì)，整個(gè)人事檔案都采取單一的管理方式：中組部是最高的主管機(jī)構(gòu)，下面是各級(jí)黨委組織部門(mén)分級(jí)集中負(fù)責(zé)管理。

改革開(kāi)放之后，我國(guó)實(shí)行了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革，就出現(xiàn)了一個(gè)新的群體——流動(dòng)人員，也就是體制外的人員。他們的人事檔案還是保留了集中統(tǒng)一管理的體制，只不過(guò)管理的主導(dǎo)權(quán)在人社部，人社部下面有公共就業(yè)和人才服務(wù)機(jī)構(gòu)，它們負(fù)責(zé)分級(jí)集中管理流動(dòng)人員的人事檔案。

南方周末：中國(guó)的人事檔案工作有怎樣的特點(diǎn)？

黃霄羽：其實(shí)很難用一句話(huà)去描述或概括。除了我剛才說(shuō)的人事檔案集中管理，我國(guó)一直以來(lái)還實(shí)行“檔隨人走”的制度。

什么叫“檔隨人走”？就是一個(gè)人如果發(fā)生了工作單位或主管單位權(quán)限的變動(dòng)，那么他的檔案就要跟著人員的調(diào)動(dòng)、變動(dòng)而同步轉(zhuǎn)遞。據(jù)了解，很多西方發(fā)達(dá)國(guó)家并不實(shí)行這種制度。

國(guó)外實(shí)行的主要是“人檔分離”。舉個(gè)例子，如果我在國(guó)外，從A大學(xué)調(diào)到B大學(xué)，我的檔案中，A大學(xué)的這一部分還會(huì)保留在原單位；我到了B大學(xué)以后，B大學(xué)會(huì)為我重建一套新的人事檔案，所以國(guó)外就是人檔分離。

南方周末：曾有學(xué)者指出，傳統(tǒng)的人事檔案管理制度并不適應(yīng)改革開(kāi)放后的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，你認(rèn)同這個(gè)觀點(diǎn)嗎？

黃霄羽：我理解，可能在改革開(kāi)放初期，出現(xiàn)過(guò)扣留檔案來(lái)限制人員流動(dòng)的情況。當(dāng)時(shí)，人事檔案是單位對(duì)人員進(jìn)行管理控制的一種工具?，F(xiàn)在好很多了。人事檔案有轉(zhuǎn)遞的制度要求，單位也意識(shí)到人員流動(dòng)是大勢(shì)所趨，所以可能就沒(méi)有之前那么多控制或扣留檔案的情況。但是因?yàn)槿珖?guó)單位多，地區(qū)差別也比較大，也不能說(shuō)完全不存在。

為何棄檔，為何造假

南方周末：有觀點(diǎn)認(rèn)為，人事檔案管理曾經(jīng)出現(xiàn)棄檔死檔、人檔分離、虛假檔案、黑檔案等問(wèn)題。在你看來(lái)，現(xiàn)在這些問(wèn)題還存在嗎？

黃霄羽：人事檔案可能不到關(guān)鍵時(shí)間和節(jié)點(diǎn)，人們意識(shí)不到作用。特別是大學(xué)生，覺(jué)得將來(lái)到體制外就業(yè)，好像檔案跟自己沒(méi)有什么關(guān)聯(lián)。我覺(jué)得檔案意識(shí)薄弱是造成棄檔的一個(gè)很重要原因。

當(dāng)然，這也有可能是體制上沒(méi)有理順。如果大學(xué)生在體制外單位就業(yè)，那么按照有關(guān)政策規(guī)定，檔案應(yīng)該從高校轉(zhuǎn)遞到學(xué)生戶(hù)籍地（或工作地）的人才服務(wù)機(jī)構(gòu)。但是近些年也有新的政策規(guī)定，允許把畢業(yè)生檔案放在學(xué)校暫存兩年之后再作處置，每個(gè)學(xué)校可能處置方式不一樣，所以這可能會(huì)造成學(xué)生不知道自己檔案的去向。

檔案為什么造假？因?yàn)轶w制內(nèi)的單位都是以檔案來(lái)作為參考憑證，所以它就和個(gè)人利益緊密掛鉤。利益驅(qū)動(dòng)是檔案造假的根本原因。據(jù)調(diào)查，檔案造假的表現(xiàn)有“占位子”，即偽造履歷以獲得公務(wù)員或事業(yè)編制身份；“圖帽子”，即為了升遷提拔或留任，把年齡改小、黨齡改早、工齡改長(zhǎng)、學(xué)歷改高；或“掙面子”，就是為了面子上好看，把履歷弄得漂亮一點(diǎn)，主要表現(xiàn)為學(xué)歷造假。

針對(duì)人事檔案造假問(wèn)題，中組部啟動(dòng)了數(shù)次干部人事檔案審核。影響比較大的審核有兩次，一次是2006年中組部出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步開(kāi)展干部人事檔案審核工作的通知》，審核的重點(diǎn)是“三齡一歷”，三齡即年齡、工齡和黨齡，一歷就是學(xué)歷。這次審核稱(chēng)“全面審核”。2012年黨的十八大以后，檔案造假是國(guó)家主要打擊和控制的行為。到2014年，中組部又出臺(tái)了《進(jìn)一步從嚴(yán)管理干部檔案的通知》，重點(diǎn)審核“三齡二歷一身份”。三齡不變，二歷增加了一個(gè)工作經(jīng)歷，一身份就是干部身份?，F(xiàn)在大家對(duì)考公考編都很重視，因?yàn)檫@些利益和自己掛鉤——干部將來(lái)退休的時(shí)候，社保的標(biāo)準(zhǔn)待遇與工人是不同的，所以有人會(huì)偽造干部身份，這種造假也需要嚴(yán)格的檔案審核。這次審核稱(chēng)“專(zhuān)項(xiàng)審核”。

但是因?yàn)槿珖?guó)情況比較復(fù)雜，目前情況有所好轉(zhuǎn)，但虛假檔案還是存在。中組部也會(huì)不定期通報(bào)一些檔案造假的典型案例，提醒有關(guān)單位和人員重視。

南方周末：如何看待“檔隨人走”？

黃霄羽：“檔隨人走”的制度設(shè)計(jì)能保證一個(gè)人的人事檔案始終處在集中統(tǒng)一管理的狀態(tài)，但這種制度的不足之處在于，轉(zhuǎn)遞過(guò)程可能會(huì)存在風(fēng)險(xiǎn)，一個(gè)是人事檔案丟失的風(fēng)險(xiǎn)，因?yàn)闄n案有實(shí)體；二是人事檔案的信息內(nèi)容被泄露或篡改的風(fēng)險(xiǎn)。

國(guó)家為了控制檔案轉(zhuǎn)遞中的風(fēng)險(xiǎn)，在干部人事檔案工作中，檔案轉(zhuǎn)遞始終堅(jiān)持只有兩種方式，一種叫機(jī)要交通或者機(jī)要通信，還有一種就叫專(zhuān)人送取。流動(dòng)人員人事檔案的轉(zhuǎn)遞，可能是考慮到高校的現(xiàn)實(shí)情況，因此在2021年修訂的《流動(dòng)人員人事檔案管理服務(wù)規(guī)定》中增加了一個(gè)途徑，可以通過(guò)EMS進(jìn)行轉(zhuǎn)遞。

國(guó)家政策規(guī)定，個(gè)人是不允許自帶檔案的，也不允許非指定人員隨便來(lái)拿檔案。先前新聞里那個(gè)（被拆檔案的）女兒，她的學(xué)生（人事）檔案為什么會(huì)出現(xiàn)在家里？情況我不太了解，但嚴(yán)格來(lái)說(shuō)這就是違規(guī)行為。

建議對(duì)本人適度公開(kāi)

南方周末：你曾在論文中提到，中國(guó)人事檔案管理過(guò)于強(qiáng)調(diào)保密原則，你現(xiàn)在還這樣認(rèn)為嗎？

黃霄羽：人事檔案保密制度分兩個(gè)層次：一是對(duì)當(dāng)事人保密，二是人事檔案對(duì)社會(huì)也是保密的，默認(rèn)的規(guī)則就是不開(kāi)放。

這個(gè)制度可能不太能保障當(dāng)事人的知情權(quán)，以前我寫(xiě)論文的時(shí)候也有提及。后來(lái)在2005年，我應(yīng)邀參加第四次全國(guó)干部檔案工作會(huì)議作專(zhuān)家報(bào)告。當(dāng)時(shí)我提了一個(gè)觀點(diǎn)，建議人事檔案適度向本人開(kāi)放，不要完全一刀切。其實(shí)從嚴(yán)格意義上來(lái)講，人事檔案有很多信息本人是可以了解的。人事檔案的十大類(lèi)材料，很多是本人填寫(xiě)的；還有一些內(nèi)容，比如說(shuō)單位考核鑒定，有的鑒定意見(jiàn)上會(huì)有本人簽字欄，當(dāng)事人需要簽字確認(rèn)。

南方周末：這個(gè)意見(jiàn)后來(lái)有反饋嗎？

黃霄羽：當(dāng)時(shí)中組部辦公廳的有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)提了建議，說(shuō)在我們國(guó)情下，還是不太適合把干部人事檔案對(duì)本人開(kāi)放。解釋是，人事檔案里有些材料可能會(huì)涉及一些問(wèn)題或者存在風(fēng)險(xiǎn)，比如說(shuō)干部因違規(guī)違紀(jì)受到了處分，檔案材料里除了有干部受處分的決定結(jié)論之外，可能也有舉報(bào)人檢舉的材料。

這種擔(dān)心我完全可以理解，但這是在當(dāng)時(shí)的紙質(zhì)環(huán)境下。在數(shù)字環(huán)境下，這種擔(dān)心是可以解決的，一則可以設(shè)立查看權(quán)限，二則可以通過(guò)紙質(zhì)檔案的數(shù)字化，不適合向本人開(kāi)放的內(nèi)容可以采取技術(shù)處理的方式，只給當(dāng)事人看能夠查閱的內(nèi)容。

當(dāng)然，現(xiàn)在國(guó)家政策規(guī)定其實(shí)也回應(yīng)了學(xué)界的建議。2018年出臺(tái)了《干部人事檔案工作條例》，第三十一條規(guī)定：“干部本人及其親屬辦理公證、訴訟取證等有關(guān)干部個(gè)人合法權(quán)益保障的事項(xiàng)，可以按照有關(guān)規(guī)定提請(qǐng)相應(yīng)的組織人事等部門(mén)查閱檔案”。這表明，人事檔案原則上還是不會(huì)對(duì)本人開(kāi)放，但是假如當(dāng)事人要維護(hù)權(quán)益、辦理公證，或者有別的合法事項(xiàng)，那么他提出來(lái)，可以由單位的組織人事部門(mén)代他查檔，這等于是給了一個(gè)解決途徑。

但是我覺(jué)得還可以把步子再邁得大一點(diǎn)。現(xiàn)在很多工作涉及人民權(quán)益的時(shí)候，人事檔案還是可以發(fā)揮很重要的作用。如果這個(gè)制度能夠再作一些更科學(xué)的完善，我覺(jué)得有助于滿(mǎn)足社會(huì)需求、提高大家的檔案意識(shí)。

一個(gè)人要管210990份檔案

南方周末：你還曾在論文中提及，人事檔案管理部門(mén)的工作人員條件不容樂(lè)觀。

黃霄羽：我通過(guò)大量的調(diào)研，發(fā)現(xiàn)當(dāng)下人事檔案管理專(zhuān)業(yè)人員存在一些比較突出的問(wèn)題：專(zhuān)業(yè)性不強(qiáng)，流動(dòng)性大，兼職設(shè)置居多。體制內(nèi)的單位相對(duì)好一點(diǎn)，但總體來(lái)講不太理想，流動(dòng)人員人事檔案的管理機(jī)構(gòu)問(wèn)題就更突出。

人員也不充足。國(guó)家政策規(guī)定是每1000卷人事檔案設(shè)置一名專(zhuān)職管理人員，這還是1991年《干部檔案工作條例》的規(guī)定，雖然1991年條例已經(jīng)廢止，但2018年更新后的《干部人事檔案工作條例》依然沿襲了上述規(guī)定。我多次提出來(lái)，這個(gè)人員配比已經(jīng)很低了。

2018年我們接受人社部市場(chǎng)司的委托課題，借助問(wèn)卷調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在946家人社部下屬的公共就業(yè)與人才服務(wù)機(jī)構(gòu)中，平均一名檔案專(zhuān)職人員共需負(fù)責(zé)管理6032份流動(dòng)人員人事檔案。大部分機(jī)構(gòu)中一位專(zhuān)職人員管理的流動(dòng)人員人事檔案數(shù)量在2000到3999份之間，有10家機(jī)構(gòu)一位人員需要負(fù)責(zé)的檔案數(shù)量在40000份以上，其中最高比例的機(jī)構(gòu)一個(gè)人需要負(fù)責(zé)210990份流動(dòng)人員人事檔案。無(wú)論是干部人事檔案，還是流動(dòng)人員人事檔案，人員配比都相對(duì)較低，這是一個(gè)亟須解決的問(wèn)題。

南方周末：為什么會(huì)出現(xiàn)人員和專(zhuān)業(yè)性不足的情況？

黃霄羽：全國(guó)現(xiàn)在有30所左右設(shè)置了檔案專(zhuān)業(yè)的高校，本身人才缺口就比較大；再加上現(xiàn)在一級(jí)學(xué)科變成了信息資源管理，檔案只是下設(shè)的二級(jí)學(xué)科，所以檔案專(zhuān)業(yè)課程的設(shè)置也比較少了，像人事檔案這種專(zhuān)門(mén)的課程在很多學(xué)校都沒(méi)有開(kāi)設(shè)。

南方周末：為什么檔案管理人員流動(dòng)性大？

黃霄羽：據(jù)現(xiàn)實(shí)調(diào)查，檔案管理部門(mén)的地位不高，在單位里邊可能屬于二三線(xiàn)輔助部門(mén)，所以工作人員的積極性就不強(qiáng)，有的時(shí)候不愿意干這個(gè)工作，很快就流動(dòng)。

有些單位的領(lǐng)導(dǎo)對(duì)檔案也有一種認(rèn)識(shí)上的偏見(jiàn)，總覺(jué)得這是一種保管對(duì)象，不需要多高的專(zhuān)業(yè)門(mén)檻。如果一個(gè)檔案人員在工作中表現(xiàn)比較出色，領(lǐng)導(dǎo)可能會(huì)把他調(diào)到職能更重要或者能力需求更高的部門(mén)去，這一定程度反映出社會(huì)檔案意識(shí)尚不充足。

數(shù)字化需加快進(jìn)程

南方周末：你認(rèn)為，當(dāng)下的人事管理制度應(yīng)當(dāng)如何改進(jìn)？

黃霄羽：中組部、人社部其實(shí)都提出了一個(gè)總體的方向，也就是規(guī)范化、科學(xué)化和制度化。社會(huì)需要把人事檔案管理當(dāng)成一個(gè)專(zhuān)門(mén)性的管理工作，它的環(huán)節(jié)都得規(guī)定得很清楚，操作的流程也得非常規(guī)范明確，將來(lái)制度的設(shè)計(jì)都要和它能夠匹配。

比如說(shuō)，關(guān)于人事檔案的十大類(lèi)材料，2009年出臺(tái)過(guò)《干部人事檔案材料收集歸檔規(guī)定》，但是2009年到現(xiàn)在也有14年了，還是沒(méi)有與時(shí)俱進(jìn)地加以完善，這就需要有更詳細(xì)的制度規(guī)定。

南方周末：我觀察到，很多地方的人社部門(mén)在做流動(dòng)人員人事檔案的數(shù)字化，你怎么看待這個(gè)趨勢(shì)？

黃霄羽：業(yè)界關(guān)注的電子檔案存在兩個(gè)需要解決的問(wèn)題，第一個(gè)是內(nèi)容真實(shí)性，比如說(shuō)如果在紙質(zhì)檔案上進(jìn)行涂改，人們肯定能看到修改痕跡；但是電子信息內(nèi)容更改了，人們的肉眼無(wú)法識(shí)別，屏幕上顯示不出修改痕跡，這是我們業(yè)界需要解決的問(wèn)題。

第二個(gè)就是電子檔案長(zhǎng)期保存的問(wèn)題。人事檔案現(xiàn)在默認(rèn)都是永久保存，就算是當(dāng)事人死亡以后，其人事檔案也要一直留存下去。紙檔保存上千年沒(méi)問(wèn)題，但是磁盤(pán)、U盤(pán)最多能存多久？美國(guó)科學(xué)家在論文中的研究結(jié)論是不超過(guò)30年。我們業(yè)界針對(duì)電子檔案有一種要求，叫檔案數(shù)據(jù)遷移，意思是工作人員老得將電子檔案中的信息或數(shù)據(jù)進(jìn)行遷移，才能長(zhǎng)期保存下去。

人事檔案因?yàn)閷?duì)內(nèi)容真實(shí)性非?？粗?，加上需要永久保存，因此相對(duì)于文書(shū)檔案或科技檔案，人事檔案的信息化建設(shè)相對(duì)遲緩，尚處于起步階段。面對(duì)當(dāng)前數(shù)字轉(zhuǎn)型的要求，人事檔案必須加快信息化、數(shù)字化建設(shè)步伐。因此，2017年出臺(tái)了一個(gè)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，就是《干部人事檔案數(shù)字技術(shù)化規(guī)范》，專(zhuān)門(mén)針對(duì)人事檔案的數(shù)字化建設(shè)。2020年修訂的檔案法里邊增加了新的一章“檔案信息化建設(shè)”，所以信息化的內(nèi)容在新的法規(guī)政策中有所體現(xiàn)，這也是時(shí)代發(fā)展的必然要求。

文｜南方周末記者 姜博文 南方周末實(shí)習(xí)生 鄧可

責(zé)任編輯｜何海寧

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